中共中央、國務院發文：土地財政一半以上投向農村康養 城鄉關系重大調整

在中國城鎮化過程中發揮重要作用的土地財政，發生了重大逆轉！

根據9月23日中共中央辦公廳、國務院辦公廳（以下簡稱中辦、國辦）印發的文件，明年開始到十四五結束，各地要穩步加大土地財政對農村、農業的資金占比，并給出明確指標。

從前很多地方忽略了對農村農業的發展，未來每年將多出上千億的資金，用來促進鄉村建設。

伴隨著鄉村的歷史性發展，對城市建設來說是利空嗎？未來地方土地開發、房企拿地會帶來哪些影響？

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中辦、國辦重磅發文

鄉村將迎歷史性機遇

9月23日，中辦、國辦印發《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》。意見明確表示，長期以來，土地增值收益“取之于農、主要用之于城”，直接用于農業農村比例偏低，需要穩步提高土地出讓收益。

從“十四五”第一年開始，各?。ㄗ灾螀^、直轄市）分年度穩步提高土地出讓收入用于農業農村比例；到“十四五”期末，以?。ㄗ灾螀^、直轄市）為單位核算，土地出讓收益用于農業農村比例達到50%以上。

 文件還給地方政府了兩個選項： 

1、按照當年土地出讓收益用于農業農村的資金占比逐步達到50%以上計提，若計提數小于土地出讓收入8%的，則按不低于土地出讓收入8%計提；

2、按照當年土地出讓收入用于農業農村的資金占比逐步達到10%以上計提。

其中，土地出讓收益，指的是刨除政府賣地過程中征地拆遷、補償等各項成本支出后的收益；土地收入則是未扣除成本的實際賣地收入。

簡而言之，未來地方政府賣地，要么按照實際賣地收入的8%或者10%提??；要么按照“凈利潤”的50%提取，用于鄉村振興。

先看一組數據

據官方統計，從2013年到2018年，全國的土地出讓收入累計高達28萬億元，扣除成本性支出以后，土地出讓收益是5.4萬億元，占到了土地出讓收入的19.2%。

土地出讓支出用于農業農村資金合計是1.85萬億元，僅占土地出讓收益的34.4%，占土地出讓收入的6.6%，用在城市建設的比例遠高于農村。

近幾年，全國土地出讓收入一年達到6、7萬億元，今年有可能突破7萬億元。土地出讓收入用于農業農村比例每提高1個百分點，就相當于“三農”增加了近700億元的投入。

這意味著未來每年將可能多出數千億的資金用于鄉村發展，農村農業，將迎來新的歷史發展機遇！

錢花在哪里？文件中指出，將重點用于高標準農田建設、農田水利建設、現代種業提升、農村供水保障、農村人居環境整治、農村土地綜合整治、耕地及永久基本農田保護、村莊公共設施建設和管護、農村教育、農村文化和精神文明建設支出，以及與農業農村直接相關的山水林田湖草生態保護修復、以工代賑工程建設等。

《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》全文如下。

全文如下

土地出讓收入是地方政府性基金預算收入的重要組成部分。長期以來，土地增值收益取之于農、主要用之于城，有力推動了工業化、城鎮化快速發展，但直接用于農業農村比例偏低，對農業農村發展的支持作用發揮不夠。為深入貫徹習近平總書記關于把土地增值收益更多用于“三農”的重要指示精神，落實黨中央、國務院有關決策部署，拓寬實施鄉村振興戰略資金來源，現就調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興提出如下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，堅持和加強黨對農村工作的全面領導，堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，堅持農業農村優先發展，按照“取之于農、主要用之于農”的要求，調整土地出讓收益城鄉分配格局，穩步提高土地出讓收入用于農業農村比例，集中支持鄉村振興重點任務，加快補上“三農”發展短板，為實施鄉村振興戰略提供有力支撐。

（二）工作原則

——堅持優先保障、務求實效。既要在存量調整上做文章，也要在增量分配上想辦法，確保土地出讓收入用于支持鄉村振興的力度不斷增強，為實施鄉村振興戰略建立穩定可靠的資金來源。

——堅持積極穩妥、分步實施。統籌考慮各地財政實力、土地出讓收入規模、農業農村發展需求等情況，明確全國總體目標，各省（自治區、直轄市）確定分年度目標和實施步驟，合理把握改革節奏。

——堅持統籌使用、規范管理。統籌整合土地出讓收入用于農業農村的資金，與實施鄉村振興戰略規劃相銜接，聚焦補短板、強弱項，健全管理制度，堅持精打細算，加強監督檢查，防止支出碎片化，提高資金使用整體效益。

（三）總體目標。從“十四五”第一年開始，各?。ㄗ灾螀^、直轄市）分年度穩步提高土地出讓收入用于農業農村比例；到“十四五”期末，以?。ㄗ灾螀^、直轄市）為單位核算，土地出讓收益用于農業農村比例達到50%以上。

二、重點舉措

（一）提高土地出讓收入用于農業農村比例。以?。ㄗ灾螀^、直轄市）為單位確定計提方式。各省（自治區、直轄市）可結合本地實際，從以下兩種方式中選擇一種組織實施：一是按照當年土地出讓收益用于農業農村的資金占比逐步達到50%以上計提，若計提數小于土地出讓收入8%的，則按不低于土地出讓收入8%計提；二是按照當年土地出讓收入用于農業農村的資金占比逐步達到10%以上計提。嚴禁以已有明確用途的土地出讓收入作為償債資金來源發行地方政府專項債券。各?。ㄗ灾螀^、直轄市）可對所轄市、縣設定差異化計提標準，但全?。ㄗ灾螀^、直轄市）總體上要實現土地出讓收益用于農業農村比例逐步達到50%以上的目標要求。北京、上海等土地出讓收入高、農業農村投入需求小的少數地區，可根據實際需要確定提高土地出讓收入用于農業農村的具體比例。中央將根據實際支出情況考核各省（自治區、直轄市）土地出讓收入用于農業農村比例是否達到要求，具體考核辦法由財政部另行制定。

（二）做好與相關政策銜接。從土地出讓收益中計提的農業土地開發資金、農田水利建設資金、教育資金等，以及市、縣政府繳納的新增建設用地土地有償使用費中，實際用于農業農村的部分，計入土地出讓收入用于農業農村的支出。允許省級政府按照現行政策繼續統籌土地出讓收入用于支持“十三五”易地扶貧搬遷融資資金償還。允許將已收儲土地的出讓收入，繼續通過計提國有土地收益基金用于償還因收儲土地形成的地方政府債務，并作為土地出讓成本性支出計算核定。各地應當依據土地管理法等有關法律法規及政策規定，合理把握土地征收、收儲、供應節奏，保持土地出讓收入和收益總體穩定，統籌處理好提高土地出讓收入用于農業農村比例與防范化解地方政府債務風險的關系。

（三）建立市縣留用為主、中央和省級適當統籌的資金調劑機制。土地出讓收入用于農業農村的資金主要由市、縣政府安排使用，重點向縣級傾斜，賦予縣級政府合理使用資金自主權。省級政府可從土地出讓收入用于農業農村的資金中統籌一定比例資金，在所轄各地區間進行調劑，重點支持糧食主產和財力薄弱縣（市、區、旗）鄉村振興。省級統籌辦法和具體比例由各省（自治區、直轄市）自主確定。中央財政繼續按現行規定統籌農田水利建設資金的20%、新增建設用地土地有償使用費的30%，向糧食主產區、中西部地區傾斜。

（四）加強土地出讓收入用于農業農村資金的統籌使用。允許各地根據鄉村振興實際需要，打破分項計提、分散使用的管理方式，整合使用土地出讓收入中用于農業農村的資金，重點用于高標準農田建設、農田水利建設、現代種業提升、農村供水保障、農村人居環境整治、農村土地綜合整治、耕地及永久基本農田保護、村莊公共設施建設和管護、農村教育、農村文化和精神文明建設支出，以及與農業農村直接相關的山水林田湖草生態保護修復、以工代賑工程建設等。加強土地出讓收入用于農業農村資金與一般公共預算支農投入之間的統籌銜接，持續加大各級財政通過原有渠道用于農業農村的支出力度，避免對一般公共預算支農投入產生擠出效應，確保對農業農村投入切實增加。

（五）加強對土地出讓收入用于農業農村資金的核算。根據改革目標要求，進一步完善土地出讓收入和支出核算辦法，加強對土地出讓收入用于農業農村支出的監督管理。規范土地出讓收入管理，嚴禁變相減免土地出讓收入，確保土地出讓收入及時足額繳入國庫。嚴格核定土地出讓成本性支出，不得將與土地前期開發無關的基礎設施和公益性項目建設成本納入成本核算范圍，虛增土地出讓成本，縮減土地出讓收益。

三、保障措施

（一）加強組織領導。各地區各有關部門要提高政治站位，從補齊全面建成小康社會短板、促進鄉村全面振興、推動城鄉融合發展高度，深刻認識調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的重要性和緊迫性，切實將其擺上重要議事日程，明確工作責任，確保各項舉措落地見效。地方黨委和政府要加強領導，各省（自治區、直轄市）在2020年年底前制定具體措施并報中央農辦，由中央農辦會同有關部門審核備案。

（二）強化考核監督。把調整完善土地出讓收入使用范圍、提高用于農業農村比例情況納入實施鄉村振興戰略實績考核，作為中央一號文件貫徹落實情況督查的重要內容。加強對土地出讓相關政策落實及土地出讓收支管理的審計監督，適時開展土地出讓收入專項審計。建立全國統一的土地出讓收支信息平臺，實現收支實時監控。嚴肅查處擅自減免、截留、擠占、挪用應繳國庫土地出讓收入以及虛增土地出讓成本、違規使用農業農村投入資金等行為，并依法依規追究有關責任人的責任。

各?。ㄗ灾螀^、直轄市）黨委和政府每年向黨中央、國務院報告實施鄉村振興戰略進展情況時，要專題報告調整完善土地出讓收入使用范圍、提高用于農業農村投入比例優先支持鄉村振興的

首先需要確定的是，在目前國際國內形勢之下，此次支持農村、農業的發展大計，對于保護耕地、保障國內糧食安全、促進國內經濟大循環穩定方面具有極其重要的戰略意義。

但從以往城市發展的經驗來看，土地出讓收入是地方政府性基金預算收入的重要組成部分。長期以來，土地增值收益主要用在城市，城市建設對“土地財政”的依賴較大，但是也確實有力地促進了城市發展。

把土地收入的大蛋糕劃出一部分給農村，對一些城市的建設進度多少會帶來一些影響，房地產行業可能也將受到波及。

1、城鎮化的步伐或許會適度放慢。土地收益的一半要投入農村，城市基礎設施的更新速度會下降，從前城市街道挖來挖去的概率下降。

2、對房地產構成間接利空。每年城市里少了數千億投資，基礎設施更新速度放慢，地鐵修建速度也會降低，愿意移民城市的農民工數量也會有所下降。

官方在回應中表示，地方土地出讓收入主要是用來搞建設，過去主要投向城市，現在要求更多投向農村，只是使用范圍和結構發生了變化，可以說從‘左口袋’掏到了‘右口袋’，沒有給地方政府增加新的負擔。通過上述幾條措施，這項改革對地方財政收支的影響不會太大。

康養農業內涵

康養農業，實質是健康產業的一個分支，是康養產業的重要支撐，是傳統農業的升級版，是健康農業與養生農業的結合，是“鄉村振興戰略”的重要內容，是將傳統的第一產業要素與第三產業要素相融合，以健康為宗旨，以“三農”（農村、農業和農民）為載體，以科學養生方法為指導的新業態。本質是為健康長壽服務的農業。

它要求，生產的安全、環境的綠色、心身的健康，以最小的成本實現農業附加值最大限度的提升，從本質上來說，它是一種極值農業和高能農業。負效應最小，正效應最大。由于康養農業是為健康長壽服務的農業，實際是“六次產業”，就是三次產業相加1+2+3=6,三次產業乘積即融合1*2*3=6，任何一個為0整個結果為0，就是融合?？叼B農業就是三次產業的組合與融合。

業態轉變

第一，簡單農業向高能農業的轉變?？叼B理念與農業的結合不是簡單的1+1=2，若將康養和農業互為圓心和半徑，創造出的產業能級將實現指數級提升，達到中國農業的4.0版（小農經濟為1.0版，機械化農業為2.0版，精準農業為3.0版）。

第二，體力農業向智本農業的轉變。“智本農業”是指城市工商資本進入農業，通過引入現代技術裝備和高級專業人才，將云計算、傳感網、3s現代信息技術、無線通信技術等現代信息技術，以及農業、營銷、文化、旅游等多領域專家的智慧與知識，集成應用于農業產業鏈上的生產、加工、營銷等各個環節，逐步向“數字農業”發展。與傳統農業相比，勞動力成本占比下降，智慧和資本成為重要的生產要素。

第三，單主體農業向多主體農業轉變。傳統的農業農業生產過程主體是農民，農民的收入也主要來自于農產品。而康養農業的參與主體更加多元化，除傳統農民外，農業生產過程中還有專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業產業化龍頭企業等農業新型經營主體和消費者的深度參與。農民的收入不僅源于農產品（第一產業），還通過農產品加工以及消費者服務等（第三產業），這樣大大提升了農業生產的附加值。

第四，溫飽農業向健康農業的轉變?？叼B農業是社會發展到一定階段才出現的，是消費者滿足了溫飽到安全的需求之后，對農產品提出的新要求。健康農業不僅要求健康的生產理念、健康的產出地、健康的生產方式、健康的生產過程，還要求健康的消費理念和健康的消費方式。

第五，純粹農業向養生農業轉變。傳統的農業僅僅是農民日出而作，日落而息，而養生農業則強調依托農業，享受田園生活。它以田園為生活空間，以農作、農事、農活為生活內容，以農業生產和農村經濟發展為生活目標，是回歸自然、享受生命、修身養性、度假休閑、健康身體、治療疾病、頤養天年的一種生活方式。將田園生活作為休閑度假，可以“靜養”；作為農耕體驗，可以“動”養；作為文化熏陶，還可以“和”養，體驗“與世無爭、自給自足”是農業文化精髓。

消費群體

婦孕嬰幼康養：婦孕嬰幼康養是康養產業中新的分支，隨著社會和家庭對婦孕嬰幼群體重視度的不斷提升以及該群體消費轉向多元化，婦孕嬰幼的健康需求不再局限于醫療保健，更多母嬰健康產品服務持續涌現，如產前檢測、產后恢復、胎兒早教、小兒推拿、婦幼膳食、益智玩具等其他圍繞婦孕嬰幼群體的康養產品。

青少年康養：是指為滿足青少年群體康養需要的產業集合。因此，針對這一群體的康養供給更多是圍繞教育、體育、旅游、美容、養生以及心理咨詢等方面展開，如健身賽事、康復醫療、中醫藥療養、亞健康防治、美體美容、心理診療等相關產品與服務。

中老年康養：由于業界始終將健康和養老視為康養產業的主要組成，且現階段中國社會加速步入老齡化，因此中老年康養長久以來都集中或等同于養老產業。就現階段該群體實際需求來看，中老年康養不僅包含養老產業，還包含醫療旅游、慢病管理、健康檢測、營養膳食、老年文化等相關及周邊產業。

總結

保護農業耕地，保障農業品質，體現農業特色，提升農業效益，堅持產業支撐的原則，讓更多的人樂于回到鄉村，去體驗那種“日出而作，日落而息”的生活狀態，去感受那份“低頭種菜，抬頭賞花”的鄉土情懷。目前來看，鄉村發展潛力巨大，更有專家表示：田園康養產業，將成為鄉村發展的新模式、新風口。

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